Stefan Couperus

Van rode wethouders en regenten: hoe Wibaut en consorten wethoudersocialisme 2.0 ontregelen

Het Centrum voor Lokaal Bestuur van de Partij van de Arbeid (PvdA) bracht onlangs een brochure uit met de titel: ‘De PvdA-wethouder 2014: Aanpakker met idealen.’ Uit die brochure, die een soort profielschets voor de sociaaldemocratische wethouders anno 2014 vormt, spreken twee historische verwijzingen. Ten eerste, weerklinkt er een schatplichtigheid aan het historische wethoudersocialisme dat volgens de opstellers vergroeid is met de PvdA; het woord wethoudersocialisme komt liefst acht keer voor in de korte tekst. Ten tweede wordt in de brochure afgerekend met wat genoemd wordt ‘het regenteske wethouderschap van de bestuurlijk manager’. Of, zoals het imperatief nu heet: ‘De PvdA-wethouder is niet meer de regent van weleer.’ De nieuwe PvdA-wethouder moet ook kunnen ontregelen en opkomen voor goed bestuur, meldt de brochure; hij of zij is een wethouder die nooit zal zeggen: ‘daar ga ik niet over’, maar hij of zij is bovenal een sociaal activist en het lokale boegbeeld, die als het nodig is de barricaden beklimt.

Deze dubbele historische verwijzing laat zien dat de Nederlandse sociaaldemocratie er een ambivalente evaluatie van een eeuw wethouderschap op na houdt. Om enigszins te chargeren: de eerste helft van de eeuw van de rode wethouders was rood in hoogglans, de tweede helft in toenemende mate dof. Er wordt een contrast geschetst tussen twee historische episoden van sociaaldemocratisch wethouderschap, waarbij de eerste, het wethoudersocialisme (opnieuw) zou moeten gelden als voorbeeld voor het heden. De regent of manager mag voortaan thuisblijven.

Wil het wethoudersocialisme een serieuze inspiratiebron of voorbeeld zijn voor het lokaal bestuur vandaag de dag, dan dient er  rekenschap gegeven worden van de oorsprong, positie en waardering van de rode wethouders van weleer. Een paar ronkende zinnen over hun vermeende daadkracht, responsiviteit en idealisme passen goed in een brochure, maar mythologiseren historische protagonisten als de vooroorlogse Amsterdamse rode wethouders Floor Wibaut en Monne De Miranda. Dit artikel bekritiseert het – tamelijk klakkeloos – overnemen van de erfenis van de eerste, vooroorlogse rode wethouders als sjabloon voor sociaal-activistisch wethouderschap vandaag de dag. Het lijkt alsof de recente, revisionistische historiografie aan de partijburelen zijn voorbij zijn gegaan – en neem het ze eens kwalijk. Liever laaft de PvdA zich aan de oude en nieuwe hagiografieën over hun oervaders, waarna klinkende aforismen als ‘Wie bouwt? Wibaut!’ ook het hedendaagse discours over het gewenste ‘activistisch’ lokaal bestuur toonzetten.

Bron van het wethoudersocialisme
Maar waar wordt eigenlijk naar verwezen met het wethoudersocialisme? In hoeverre onderscheidt de ‘wethoudersocialist’ zich historisch werkelijk van de ‘wethouderregent’? En is het niet ironisch te noemen dat het vermeende profiel van een vooroorlogse Amsterdamse wethouder die ‘de machtige’ en ‘de magistraat’ genoemd werd, moet dienen als leidraad voor het werven van sociaal-activistische wethouders anno 2014? Deze vragen, die in de kern raken aan een verkenning van de machtspositie van de Amsterdamse vooroorlogse wethouders, zullen op zijn minst gesteld moeten worden, voordat wethoudersocialisme 2.0 kan worden gemunt.

In Nederland kende het wethoudersocialisme van de jaren 1920 en 1930 haar hoogtepunt ontegenzeggelijk in Amsterdam. Vanaf 1914 droegen rode wethouders (SDAP’ers) een activistische agenda uit waarbij de gemeente de belangrijkste institutie was voor de herverdeling van welvaart, het creëren van publieke voorzieningen en het reguleren van het stedelijk leven in liefst alle maatschappelijke domeinen. De gemeente dus, niet het particulier initiatief, de markt, de kerk of het rijk was de voornaamste institutie die het stedelijk leven vormgaf. De welvaartsgemeente, zoals Nederlands eerste bestuurskundige G.A. van Poelje neutraler formuleerde, diende zorg te dragen voor haar burgers, van de wieg tot het graf. Met het binnendringen van de centrale overheid in lokale aangelegenheden vanaf de jaren 1920 werd dat overigens steeds lastiger.

Deze idee van gemeentelijke bemoeienis is echter geen sociaaldemocratische uitvinding. Het gemeentesocialisme, waarvan het wethoudersocialisme de Nederlandse pendant is, kent een liberale oorsprong. De uitvinding van de lokale overheid als meer dan een nachtwaker kreeg in de jaren 1870 een concrete uitdrukking in de Engelse stad Birmingham. Daar ijverde de liberale burgemeester Joseph Chamberlain, later minister van koloniën en nauw betrokken bij de Boerenoorlog in Zuid-Afrika, voor een vergaande stedelijke hervorming geïnitieerd en geïmplementeerd door het stadsbestuur. Nutsvoorzieningen, publieke ruimten en krotopruiming werden met een niet eerder vertoonde daadkracht ter hand genomen. In de pers van die tijd werd als snel de term gas and water socialism gebezigd. En in deze term ligt de eerste semantische verbinding tussen het lokaal bestuur en socialisme besloten.

In de geïndustrialiseerde steden van Europa ontstonden pendanten van dit gas and water socialism – tot gemeentelijke bakkerijen in Italië aan toe. Vanaf het einde van de negentiende eeuw namen steeds vaker ook socialisten zitting in het stadsbestuur. Steden als Liverpool, in enige mate Londen, en Glasgow werden bestuurd door vertegenwoordigers van de Fabian Society, een beweging die zich binnen het Verenigd Koninkrijk sterk maakte voor wat inmiddels municipal socialism of – als pejoratief – municipal trading werd genoemd en die allengs opging in de Labour partij. In Italië, Scandinavië, Frankrijk en Duitsland zien we ook enkele voorbeelden van dit gemeentesocialisme ontstaan rond de eeuwwisseling. Maar zoals ook de grondlegger van het eerste Nederlandse sociaaldemocratische gemeenteprogram, P.L. Tak, moest toegeven in 1899: ‘Men spreekt al van een gemeentelijke wetenschap, van ‘Communal Wissenschaft’ en ‘Municipal-Socialism’, die geen van beide sociaal-democratisch zijn, maar op dezelfde bodem gewassen, hun vruchten aan de sociaal-democratie aanbieden…’

Ook in Amsterdam zijn de eerste contouren van een interventionistisch gemeentelijk beleid op het conto te schrijven van een club radicale liberalen onder aanvoering van de beroemde wethouder – en later minister – Willem Treub. Nog voordat de SDAP werd opgericht, en nog voordat de SDAP als eerste partij een gemeentelijk beginselprogram formuleerde in 1899, spande Treub zich in voor wat de naasting van nutsvoorzieningen werd genoemd. Hij stond aan de basis van de gemeentelijke exploitatie van gas, de tram en de telefoon. Ook maakte hij zich sterk voor goede arbeidsvoorwaarden voor loonwerkers binnen de gemeentelijke bestekken.

Voor de ontwikkeling van het wethoudersocialisme in Nederland was de eeuwwisseling een belangrijke drempel. Ten eerste omdat de SDAP zich met haar kersverse gemeenteprogram begon te profileren als een lokale partij. Ten tweede omdat tijdens de tweede Socialistische Internationale van 1900 een resolutie werd aangenomen waarin werd gesteld dat socialistische gemeentepolitiek een opmaat was naar de socialistische samenleving; gemeentelijke voorzieningen golden als ‘embryo’s voor een collectivistische maatschappij’. Deze internationale bijeenkomst van socialisten is van Nederlands belang omdat enkele daarbij enkele latere lokale bestuurders aanwezig waren, niet in de laatste plaats Floor Wibaut.

De eeuw van het wethoudersocialisme
Het gemeenteprogram en de resolutie van de Internationale vormden het fundament voor het ontluikende wethoudersocialisme. Maar om helemaal tot bloei te kunnen komen, was nog een aantal onmisbare omstandigheden en institutionele voorwaarden nodig. De SDAP moest intern afrekenen met haar weigering tot bestuursdeelname, het hete hangijzer van het ministerialisme. Dat gebeurde met de aanstelling van Wibaut en later Willem Vliegen als eerste rode wethouders van Amsterdam in 1914. Zij waren overigens niet de eerste in Nederland. Reeds in 1891, in het Friese Opsterland, werd een sociaaldemocratische wethouder benoemd. Een tweede voorwaarde was urgentie: en die boden de omstandigheden van voedselschaarste, werkeloosheid en woningnood tijden de jaren van de Eerste Wereldoorlog. Waar de markt en het particulier initiatief faalden om de oorlogsomstandigheden het hoofd te bieden, gaf de door velen noodzakelijke gemeentelijke interventie uitkomst. En wellicht de belangrijkste voorwaarde die de rode wethouders draagvlak gaven voor hun activistische politiek, was de invoering van het algemeen kiesrecht. Vanaf 1919 bezat de SDAP gemiddeld een derde van de zetels in de gemeenteraad en leverde de partij bijna onafgebroken twee en later drie wethouders in het College van Burgemeester en Wethouders tot aan het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog.

In 1914 vangt dus de eeuw van het Amsterdamse wethoudersocialisme aan. En het valt moeilijk te overschatten: de sociaaldemocratische wethouders van Amsterdam hebben tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog ontzaglijk veel betekend voor Amsterdam en de Amsterdammers.
Maar hoe kregen ze dat nu voor elkaar? Wat was hun machtsbasis, en, interessanter, op welke wijze legitimeerden de rode wethouders hun positie en hun handelen? Macht is uiteraard een ingewikkeld en veelvormig begrip. Er bestaan in de sociale en historische wetenschappen talrijke manieren om macht te bestuderen of te problematiseren. Een aantal heel basale benaderingen van macht bieden een begin van een inzicht in de macht van de Amsterdamse rode wethouders.

Een van de meest gestelde vragen in de sociale wetenschappen gaat over legitimatie van macht; van machtspolitiek en machtsposities. De legitimiteit van politieke macht wordt vaak in drie op elkaar volgende fasen in het politieke bedrijf onderzocht. In het lelijke proza van de bestuurswetenschapper: hoe moeten we de input-, de throughput- en de outputlegitimiteit inschatten van de rode wethouders tussen beide wereldoorlogen? In een wat toegankelijker register: hoe articuleerden en behartigden zij de belangen van hun achterban, en waren zij responsief of ontvankelijk voor geluiden uit de achterban? En, belichaamden de rode wethouders voldoende mate van redelijkheid en rechtmatigheid van bestuur? Kan men spreken van goed bestuur door de rode wethouders? En, ten slotte, leverden de rode wethouders wat zij beloofden?

De rode wethouders spanden zich bovenmatig in – in tegenstelling tot hun confessionele en liberale medewethouders – voor vormen van inspraak en medezeggenschap – buiten de grondwettelijke geregelde gemeenteraadsverkiezingen uiteraard die de socialisten gemiddeld een derde van de raadszetels opleverden. Dat varieerde van het door Wibaut ingestelde wethouderspreekuur voor de Amsterdammers, tot grote geïnstitutionaliseerde vormen van inspraak voor gemeentepersoneel en georganiseerde belangengroepen en verenigingen in de stad. De rode wethouders bleven op allerlei manieren voortdurend in contact met hun directe achterban, maar ook met andere (belangen)groepen. Kortom, behalve via de periodieke verkiezingen voor de gemeenteraad, zagen de SDAP-bestuurders het belang in van meer permanente vormen van consultatie, overleg en inspraak in lokale aangelegenheden.

Waren de rode wethouders hoeders van goed bestuur? Hoewel de politieke tegenstanders ter linker- en ter rechterzijde daar vaak anders over dachten, bleef de SDAP tussen de beide wereldoorlogen relatief gevrijwaard van wat als beschuldigingen van onrechtmatig bestuur of corruptie zou kunnen gelden. Toegegeven, rode wethouders stonden in het brandpunt van negatieve belangstelling bij hoogoplopende kwesties rondom het gemeenteoptreden tijdens het aardappeloproer van 1917, de melkoorlog in 1925, en het erfpachtschandaal van 1939, maar over het algemeen werd de rode wethouders en de SDAP-fractie in Amsterdam goed bestuur aangerekend, al was het maar omdat zij onophoudelijk streden voor behoud van de gemeentelijke autonomie in een tijd waar de nationale overheid steeds meer greep nam op het lokaal bestuur.

Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat in het gefragmenteerde proces van bestuur (van governance om nog eens het bestuurskundig jargon te bezigen), in het complexe web van gekozen bestuurders, benoemde ambtenaren, deskundigen, pers en belangengroepen, de rode wethouders ook wel eens tegen de grenzen van hun invloed en ambities aanliepen. Ander gesteld: hoe doorslaggevend was de rol van de rode wethouders in het politiek-bestuurlijk bedrijf – de throughput – met medewethouders, raadsleden, ambtenaren, gemeentedirecteuren en belangengroepen? Meer dan de zogenaamde burgerlijke wethouders – de niet-socialisten – hadden de rode wethouders het aan de stok met de gemeentedirecteuren. Onder liberale en confessionele wethouders waren zij gewend geraakt aan een hoge mate van autonomie en zelfstandigheid. Hoogopgeleide ingenieurs en later ook sociale wetenschappers stonden aan het hoofd van de gemeentelijke diensten en bedrijven die zij vaak als hun eigen koninkrijkjes beschouwden. Veel lieten de gemeentedirecteuren zich niet liggen aan de wensen van de wethouders. Dat was met de rode wethouders wel anders. Wibaut en De Miranda, maar ook Emanuel Boekman en Eduard Polak zaten veel dichter op de huid van de hoogste functionarissen dan hun niet-socialistische collega’s.

Hoewel veel van de spanningen tussen de rode wethouders en het bestuursapparaat nauwelijks tot buiten het stadhuis bekend raakten, is door een aantal verstoorde verhoudingen ook de grens van de wethoudersmacht zichtbaar geworden. Het beroemdste voorbeeld is wellicht de tragische ondergang van Monne de Miranda, die in 1939 werd beschuldigd van onregelmatige uitgiften van gronden onder het erfpachtstelsel. Aan dit erfpachtschandaal werd vanaf het eerste begin grote ruchtbaarheid gegeven door de directeur van Publieke Werken De Graaf, met wie De Miranda de grootste moeite had. De Graaf sloot min of meer een pact met de Telegraaf en De Miranda’s ondergang was allengs een feit.

De rode wethouders waren zeker belangrijke spelers in het proces van urban governance; zij waren de stadsministers van Amsterdam. Maar tegelijkertijd liepen zij ook regelmatig tegen de grenzen op van hun macht. En niet zelden waren het hoge ambtenaren die met eigen inhoudelijke agenda’s de wethouders negeerden, traineerden of negeerden.

Konden de rode wethouders dan wel leveren wat ze beloofden? Vaak wel, maar lang niet altijd. De beloften van iemand als Monne de Miranda, de beroemde wethouder die vanaf 1931 uit de slagschaduw van Wibaut trad, waren wat al te ambitieus. Een bekende mislukking is zijn poging om de melkproductie en –distributie in gemeentehanden te brengen, waardoor hij een ‘melkoorlog’ ontketende met de zuivelproducenten en -verwerkers. Hij had het liefst een volledige gemeentelijke bemoeienis met de lokale economie bewerkstelligd, tot gemeentelijke landbouw aan toe. Een vervolmaakt gemeentesocialisme, waarbij volgens De Miranda de middenstand  zou moeten verdwijnen – zoals in Rusland de adelstand was verdwenen –, zou in Amsterdam niet tot wasdom komen. Maar stel daar tegenover datgene wat wel lukte op het terrein van volkshuisvesting, nutsvoorzieningen, culturele voorzieningen, onderwijs, levensmiddelendistributie, publieke hygiëne, arbeidspolitiek en openbaar vervoer. Voor heel veel Amsterdammers werd het leven in de jaren 1920 en 1930 beter door de inspanningen van de rode wethouders.

Een andere inmiddels klassieke wijze om macht te bestuderen, gaat uit van een machtsopvatting als vorm van gezag. De beroemde socioloog Max Weber formuleerde eens drie ideaaltypes van gezag – waarop inmiddels talloze variaties bestaan. Weber noemt als eerste het rationaal-legale gezag. Dit gaat uit van de formeel-juridische positie van een ambts- of gezagsdrager. Om heel kort te gaan: wat vermochten de rode wethouders volgens hun wettelijk verankerde positie? Vooral in een internationaal verband is dat een interessante vraag. De positie van de wethouder tussen beide wereldoorlogen in Nederland verschilde namelijk fundamenteel van die van bijvoorbeeld de échevin in Frankrijk, de alderman in Groot-Brittannië en de magistraten in veel Duitse steden. In Frankrijk was de burgemeester de belangrijkste uitdrager van een inhoudelijke agenda. In Engeland waren het zogenaamde committees waarin aldermen (de evenknie van de Nederlandse wethouders) als gelijken aanschoven bij ambtenaren, experts en gekozen raadsleden om te beslissen over specifieke beleidskwesties. En het Duitse model van de Magistratsverfassung ademde een geest van dualisme; er was geen personele overlap tussen de gemeenteraad en de Magistrat, die bestond uit beroepsbestuurders, juristen en deskundigen.

In Nederland kon de wethouder, gesteund door het collegiaal bestuur van het college, zich ontwikkelen tot een stadsminister; een bestuurder met groot elan die een eigen agenda kon nastreven en in de burgemeester – de primus inter pares – geen sta-in-de-weg kende. Met andere woorden, de term wethoudersocialisme – en niet burgemeestersocialisme of commissie-socialisme - is alleen in Nederland mogelijk, juist door de bijzondere positie van de wethouder in het bestel.

In zekere zin, belanden we dan ook aan bij Webers tweede ideaaltype van gezag: het traditioneel gezag. Het collegiaal verantwoordelijke College van BenW, zoals vastgelegd sinds de Gemeentewet van 1851, was een voortzetting van een lange traditie van collegiaal en commissoriaal bestuur in Amsterdam. De rode wethouder paste als onderdeel van het college in de lange traditie van Hollands groepsbestuur. Dat verschafte de rode wethouders niet alleen een historisch gelegitimeerde plaats in het stadsbestuur, maar sterkte tegenstanders van de rode wethouders – confessionelen, liberalen, communisten – in de idee dat het sterke beginsel van collectief en collegiaal bestuur ook duidelijk grenzen stelde aan de socialistische gemeentepolitiek. Als de (wisselende) coalitiepartners  de aspiraties van de rode wethouders te gortig vonden, leidde dat op relatief korte termijn tot de val het College en de uitsluiting van de SDAP in het nieuwe College, bijvoorbeeld tussen 1927 en 1929.

Het derde ideaaltype van Weber, het charismatisch gezag, valt grotendeels samen met het specifieke karakter van de politieke cultuur in Amsterdam tussen beide wereldoorlogen. Charisma is uiteraard voor een groot deel verbonden aan persoonlijkheid en individueel agentschap, maar charisma moet ook kunnen resoneren in de publieke sfeer; charisma bestaat alleen dan wanneer het zichtbaar en hoorbaar wordt. Juist in de jaren 1920 en 1930 van de vorige eeuw, werd de publieke ruimte van de stad ingezet om ruchtbaarheid en zichtbaarheid te geven aan politieke bewegingen, nieuwe collectieven met een verscheidenheid aan actierepertoires (marsen, optochten, bijeenkomsten, protesten, colportage, radio). En voor de sociaaldemocraten in Amsterdam gold niet zelden dat het collectieve werd verpersoonlijkt door de rode wethouders, Floor Wibaut in het bijzonder. Bij straatoptochten, protesten, 1 mei-vieringen of andere activiteiten was de markante kop van Wibaut op de voorste rang te ontwaren. Wibauts aanwezigheid, en in mindere mate ook die van Monne de Miranda, kon soms omslaan in een persoonlijkheidscultus. Als een Romeinse keizer liet Wibaut zich toezingen, toezwaaien en fêteren door zijn achterban. Om in dezelfde moeite de horden aan te voeren bij een protest tegen de steunverlaging in 1933 – dus na zijn pensioen.

In het geval van Wibaut dient naast zijn gelegitimeerde machtspositie aan de hand van inputlegitimatie (hij genoot steun van de socialistische achterban én een groot deel van de bestuurlijke elite) en charisma, nog een aspect vermeld te worden. Wibaut beleed in woord en geschrift een dogmatisch marxisme. In de bestuurspraktijk was hij een pragmaticus die een kapitalistische onderbouw realiseerde voor zijn wethoudersocialisme. Gemeentelijke voorzieningen werden gefinancierd met de inkomsten die Wibaut met de gemeentebedrijven en de progressieve inkomstenbelastingen genereerde. Zijn achtergrond als houthandelaar was ook in zijn handelen als rode wethouder zichtbaar; hij had oog voor lucratieve ondernemingen en was een handige boekhouder. Tegenover de gemeentelijke inkomsten stond uiteraard ook een toenemende schuldenlast, niet in de laatste plaats omdat Wibaut zeer ongunstige leningen afsloot namens de gemeente in Engeland.

Desalniettemin werd Wibauts ondernemerschap ook door tegenstanders gewaardeerd. Dat had ook een sociale component. Wibaut bleef een gegoede ondernemer, een autodidactisch intellectueel die graag met gelijken sprak over handel, wereldvrede en ideologie, het liefst in alle talen. Wibaut was de salonsocialist die niemand werkelijk uit de tent kon lokken, een man die geslepen kwinkslagen in de Tale Kanaäns evengoed begreep als de Engelse pun. Maar tegelijkertijd iemand die stond voor de werkende klasse – door hem vooral begrepen als een middenklasse overigens – zonder het sociolect van zijn electorale achterban te verstaan.

Tot slot
Een korte aanzet tot beantwoording van de normatieve kwestie uit het begin van dit stuk: is het in het huidige tijdsgewricht mogelijk om het wethoudersocialisme  van Wibaut cum suis opnieuw uit te vinden? Het lokaal bestuur is complexer dan ooit te voren. En overal is de roep om een revitalisering van het lokaal bestuur hoorbaar. Burgers, de gemeenteraad, belangengroepen en bestuurders krijgen van alle kanten het advies om weg te bewegen van de managementdemocratie en toenadering te zoeken tot allerlei vormen van doe-democratie die leefbaarheid, duurzaamheid en sociale vooruitgang voorstaan. De rol van de wethouder is er niet eenvoudiger op geworden, helemaal om dat we tegelijkertijd zien dat bestuurlijke spaghetti nog steeds uitzet met nieuwe lokale overlegverbanden, intergemeentelijke regelingen en grootschalige decentralisaties vanuit het rijk.

Mogelijk kunnen de (rode) wethouders van de toekomst wat inspiratie opdoen bij hun beroemde voorgangers die voor eenzelfde opgave stonden: binnen de vigerende kaders van democratie, bestuur en maatschappij zichzelf uitvinden als voorname vormgevers van de stedelijke samenleving. Maar dat historische voorbeeld betekent ook dat een sociaaldemocratisch boegbeeld, een sociaal-activistisch bestuurder die kan ontregelen, zich rekenschap moet geven van de ambivalenties die ook hun voorgangers kenmerkten. Allemaal waren ze niet exclusief activist; ze waren ook regent, manager en ondernemer. Het is niet anders.